AUTONOMIA O SECESSIONE?

Intervista a Fabio Ascenzi autore del libro sui rischi dell’Autonomia differenziata

Il 16 marzo 2023 è stato approvato il disegno di legge per l’attuazione dell’autonomia nelle Regioni a Statuto ordinario. Il 26 maggio è uscito il suo libro “Autonomia o Secessione? Limiti e possibilità del regionalismo differenziato” in cui riversa la sua passione e le sue competenze in materia costituzionale e amministrativa e la sua esperienza di Sindaco a Genazzano dal 2009 al 2019. Quale messaggio ha voluto dare con il suo libro?

Più che messaggio un invito alla riflessione. Per affrontare il tema nella sua complessità e non fermandosi ad affermazioni superficiali o preconcette, come quelle di chi ritiene che il solo parlare di autonomia o di regionalismo differenziato possa essere considerato un attacco alla Costituzione. Ragionare esclusivamente in questi termini rischia di prestare il fianco a chi vorrebbe farne una battaglia ideologica, senza entrare nel merito delle questioni, che invece sono fondamentali.

L’autonomia è prevista dalla Costituzione.

Certo, già dalla Carta del 1948. L’hanno prevista i nostri padri e madri costituenti, scrivendo un articolo che dal punto di vista lessicale ritengo tra i migliori per testimoniare la tensione verso una composizione mediata e unitaria dei temi più controversi, caratteristica che attraversa in maniera trasversale tutta la nostra Costituzione. Nella formulazione dell’art. 5, posto addirittura tra i princìpi fondamentali, trovano equilibrio, legame e uguale peso, il principio della Repubblica una e indivisibile, con il riconoscimento e la promozione delle autonomie, dell’autonomia e del decentramento.

Tale compito è affidato alla Repubblica tutta, e perciò parimenti allo Stato e alle stesse autonomie. E non è escluso che questo possa avvenire anche attraverso una dialettica di interessi contrapposti o di scontro; anzi, proprio nella possibilità di questo conflitto verrebbe a realizzarsi quella cosiddetta dinamica di pesi e contrappesi che la Costituzione ha posto, attraverso un meccanismo di limitazione reciproca, a garanzia di eventuali tentativi di sopraffazione e debordamento di un potere sull’altro. Quindi non è il concetto di autonomia a mettere in pericolo i princìpi fondamentali della nostra Carta, ma semmai le modalità con cui la si vorrebbe attuare.

Secondo alcuni, molti problemi nascono con la riforma del Titolo V della Costituzione approvata nel 2001. Qual è il suo pensiero?

Ci sono opinioni diverse e divergenti. Per quanto mi riguarda sono molto d’accordo con quella parte degli studiosi che ne hanno evidenziato una scrittura poco brillante e lacunosa, che unita alle novità introdotte hanno effettivamente causato notevoli problemi.

Basti pensare alla riscrittura dell’art. 114, che ha modificato in maniera sostanziale la gerarchia dei rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali; o dell’art. 117, che prima prevede una non chiara demarcazione tra la potestà legislativa esclusiva dello Stato e quella concorrente Stato-Regioni, e infine ne prevede anche una cosiddetta residuale, attraverso la quale la competenza legislativa in tutte le materie o ambiti non assegnati allo Stato spetta ora alle Regioni.

Non è certo un caso se dall’approvazione della riforma è letteralmente esploso il conflitto sulle competenze Stato-Regioni. Basti pensare che negli ultimi venti anni risultano oltre 2.200 ricorsi davanti alla Corte costituzionale.

Oggi anche molti esponenti del centro-sinistra ritengono che l’approvazione di quella riforma fu un errore. Perché venne fatto?

La domanda meriterebbe una risposta articolata e complessa, che tenga conto delle dinamiche politiche allora in atto; vi dedico diverse pagine nel mio libro. Per semplificare potremmo dire che la riforma costituzionale del 2001 fu il risultato diretto di un approccio al federalismo imposto dall’immaginario delle forze politiche in campo. All’epoca, infatti, quanti avevano rivendicato le istanze autonomistiche le spingevano ancora oltre, con minacce addirittura secessioniste (in particolare la Lega Nord), forti anche delle posizioni di governo conquistate in alcune importanti Regioni settentrionali e in moltissime amministrazioni locali; il centro-sinistra, allora al Governo nazionale, cercava invece di approntare degli strumenti di reazione, soprattutto nel tentativo di contenerle, pensando che bastasse qualche innesto di federalismo inserito nella Carta per intercettare quelle istanze territoriali, nonché mandare in frantumi l’alleanza della Lega con il centro-destra.

Ma come sappiamo non fu così. I vantaggi politici attesi non ci furono, mentre con quelle problematiche introdotte dalle modifiche costituzionali approvate stiamo facendo ancora i conti oggi.

Infatti, le attuali rivendicazioni dell’autonomia differenziata sono tornate di attualità proprio in attuazione di quella parte della riforma del 2001 che, come ricorda spesso il centro-destra, fu approvata dal centro-sinistra.

E non si può dire che abbiano torto. Se oggi ci troviamo ad affrontare questi temi è proprio per il virus latente del regionalismo differenziato introdotto in Costituzione dalla riforma del 2001 con il nuovo art. 116 Cost., terzo comma. Ma non solo: paradosso vuole che se agli inizi degli anni Novanta del Novecento fu la Lega Nord a imporre nell’agenda politica le tematiche dell’autonomia e del federalismo, furono però poi i governi di centro-sinistra ad approvare, in epoche diverse, gran parte della relativa legislazione, la citata riforma del Titolo V della Costituzione e nel 2018 le pre-intese con tre Regioni per l’autonomia differenziata.

E allora come è possibile contestare le richieste di differenziazione che provengono soprattutto dalle Regioni del Nord?

Facendolo con correttezza e serietà che il tema richiede. Anche qui, come per l’autonomia, va innanzitutto riconosciuto che non c’è un’anticostituzionalità a priori del regionalismo differenziato. Questa possibilità, ci piaccia o meno, è prevista dalla nostra Costituzione. L’attenzione, quindi, non va incentrata sulla differenziazione in sé, ma su come questa vorrebbe essere fatta. Il diavolo si annida nei dettagli, ed è lì che si traccia quel labile confine tra una modalità di autonomia inaccettabile, che si porrebbe fuori dai dettami costituzionali, e una che invece potrebbe seguire procedure costituzionalmente adeguate, partendo da una scrupolosa valutazione della situazione data, degli effetti che ne scaturirebbero, ma soprattutto tutelando quel necessario equilibrio con i princìpi di unità e uguaglianza pretesi dalla nostra Carta.

Personalmente, non ritengo perseguibile un’idea di regionalismo differenziato che ponga alla base delle sue richieste, direttamente o surrettiziamente, il tema del residuo fiscale, poiché le forme e le condizioni particolari di autonomia previste dal dettato costituzionale non esonerano certo chi le ottenga dall’obbligo solidale di partecipare allo sviluppo della Repubblica nel suo insieme e di garantire l’eguaglianza sostanziale di tutti i cittadini, a prescindere dalla collocazione o appartenenza territoriale.

Ha accennato al tema del residuo fiscale, che le Regioni più ricche vorrebbero trattenere sui propri territori. Nel suo libro lo definisce presunto. Perché ha usato questo aggettivo?

Ricordiamo intanto che, in termini tecnici, il residuo fiscale sarebbe la differenza tra il totale di risorse che lo Stato centrale riceve dai territori (tasse pagate dai contribuenti) e l’entità della spesa pubblica che lo stesso eroga a favore dei cittadini degli stessi (servizi).

Da qui il teorema formulato dai sostenitori del regionalismo differenziato: tesi, i cittadini del Nord pagano più tasse di quanto ricevono in servizi dallo Stato; sintesi, la differenza (residuo fiscale) viene scippata ingiustamente dallo Stato centrale per ridistribuirla alle altre Regioni che, tra l’altro, non sanno neppure spendere bene le risorse loro assegnate. L’abbiamo sentito ripetere fino allo sfinimento.

Ma queste affermazioni rispondono alla realtà?

Credo di no. E mi spiego! Va innanzitutto detto che in uno Stato unitario qual è l’Italia non esistono tasse pagate dal Veneto o tasse pagate dalla Campania. La tassazione nazionale è individuale e non territoriale. Le aliquote sono fissate dal Parlamento e vengono imposte in maniera identica per tutto il territorio a persone e società proporzionalmente al reddito prodotto, a prescindere se siano residenti in Veneto o in Campania; queste vanno a garantire le entrate per il bilancio dello Stato e non delle singole Regioni.

Pertanto, aggettivo come presunto il concetto di residuo fiscale innanzitutto perché non esiste nella formula che si vorrebbe rappresentare.

Se poi andiamo a verificare anche l’assunto della tesi, e cioè se è vero che il Nord paghi più tasse del Sud, scopriamo un quadro ancora più interessante. L’ISTAT ha calcolato che nel 2020 il livello del Prodotto Interno Lordo (PIL) pro capite in termini reali nel Mezzogiorno, era inferiore del 44,3% rispetto a quello del Centro-Nord e del 34,6% rispetto alla media nazionale. Infatti, nel Centro-Nord il PIL pro capite era di 35.000 euro mentre nel Mezzogiorno di 19.200 euro.

Ma quindi, assunto che la tassazione è proporzionale ai redditi, da questi dati sembrerebbe palese che il Settentrione paghi molto di più.

Obiezione corretta! E allora proseguo nel ragionamento, perché è qui che sta l’inghippo! Infatti, se invece di fermarci al totale dei versamenti, che come giustamente osservato viene condizionato dalle differenze reddituali, andassimo ad analizzare questi dati in proporzione al reddito pro capite percepito, si comincia a svelare come le valutazioni possano assumere un altro significato.
Nell’ultima Relazione Annuale del Sistema dei Conti Pubblici Territoriali (CPT), riferita all’annualità 2020, si legge che le tasse pagate pesano per un 47,8% nel Centro-Sud rispetto a un 46,7% del Centro-Nord.

E ancora, dati Banca d’Italia che confrontano le entrate delle amministrazioni pubbliche rispetto al PIL della singola Regione, ci restituiscono un quadro nazionale ancora più chiaro: esse pesano per il 49,5% in Lombardia, 48,3% in Puglia, 48% in Emilia-Romagna, 45,9 in Campania, 45,3% in Calabria e Sicilia, 45,1% in Veneto.

Pertanto, queste analisi dimostrano esattamente il contrario, e cioè che i cittadini meridionali subiscono una pressione fiscale simile o persino maggiore rispetto a quelli settentrionali. Viene così sfatato anche il secondo mito fondativo posto alla base della rivendicazione del presunto residuo fiscale, e cioè che pagando il Nord più tasse sia giusto che la differenza rimanga sul territorio regionale. Innanzitutto, perché non è proprio così! E poi perché, se anche fosse, non lo consentirebbe la nostra Costituzione.

Un concetto importante questo. Vuole spiegarlo meglio?

Nascere o risiedere in luoghi diversi della Repubblica non può determinare forme di cittadinanza diverse; anzi, se differenze ci fossero, sarebbe proprio lo Stato a dover intervenire per eliminarle.

L’art. 3 Cost. ci ricorda che è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale; l’art. 119 Cost., quinto comma, detta che è dovere dello Stato destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona.

Ma le Regioni del Nord, in particolare Veneto e Lombardia, rivendicano che questo diritto a trattenere maggiori risorse sul territorio gli spetti, per aver sempre dimostrato una migliore capacità di gestione e un’amministrazione più efficiente.

Scusi la franchezza, ma sembra l’ennesima affermazione ideologica di fronte alla quale lo studio dei dati ci racconta una realtà ben diversa. Prendiamo il solo esempio della sanità, e vediamo come è stata distribuita la spesa storica nelle diverse parti del Paese in tutti questi anni.

La Relazione Annuale dei Conti Pubblici Territoriali 2020, ci dice che questa è stata concentrata per circa il 70% nelle Regioni del Centro-Nord. Per l’acquisto beni e servizi sanitari: nel periodo 2000-2018 la media della spesa pro capite era sempre stata notevolmente superiore nel Centro-Nord (22 punti base di divario); i dati del solo 2018 rivelavano che nel Centro-Nord si spendevano oltre 1.500 euro a persona per l’acquisto di beni e servizi, a fronte di poco più di 1.100 euro nelle restanti Regioni del Paese.

Il Rapporto annuale della Corte dei conti 2019 riporta che degli oltre 47 miliardi di euro totali, oltre 27,4 miliardi erano stati spesi nelle Regioni del Nord; 11,5 in quelle del Centro e 10,5 nel Mezzogiorno. In termini pro capite, a fronte di una spesa nazionale media annua di 44,4 euro, quella nel Nord- Est era stata pari a 76,7 euro (cioè di ben tre quarti più alta), mentre quella nelle Isole 36,3 euro e nel Sud Continentale 24,7 euro.

Quindi, secondo lei, il problema principale risiede nella cosiddetta spesa storica. Ma le Regioni che vogliono l’autonomia dicono che gli basterebbe avere le stesse risorse che lo Stato già assegna loro per determinati servizi.

Vede, i divari appena rappresentati per la sanità si ripropongono in maniera simile nella spesa totale del Settore Pubblico Allargato, ne riporto altri esempi nel mio libro. Se lo Stato avesse riconosciuto una ridistribuzione equa delle risorse provenienti dalla tassazione nazionale, sarebbe pure giusto operare comparazioni per misurarne il grado di utilizzo e l’efficienza dei servizi resi nei diversi territori. Ma se al contrario, come avvenuto per decenni, le risorse sono state assegnate in maniera così sbilanciata è evidente che il raffronto non può più valere, perché chi ha avuto minori fondi avrà dovuto concentrarsi, innanzitutto, sulle spese per soddisfare i bisogni primari, magari considerandone altri superflui. Così lo Stato non solo non si è preoccupato di rimuovere gli squilibri economici e sociali esistenti, ma ha contribuito ad ampliarli, innescando esso stesso un moto circolare dall’incedere perverso: poche risorse assegnate al territorio = meno servizi offerti = minori fabbisogni riconosciuti = minori risorse assegnate. Condannando così i territori più svantaggiati a un fine pena mai. Ed ecco perché non si può continuare a procedere con il metodo della spesa storica.

E allora cosa dovrebbe fare lo Stato per diminuire il divario esistente tra le diverse aree del nostro Paese?

Innanzitutto passare a un regime di distribuzione delle risorse fondato sul concetto dei cosiddetti fabbisogni standard, attraverso cui viene determinato il costo medio necessario a erogare un determinato servizio, nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza, garantendo le necessarie risorse per assicurare i Livelli Essenziali di Prestazione (LEP). E ribadisco: livelli essenziali, non minimi come qualcuno vorrebbe far passare. La loro determinazione, e soprattutto il loro finanziamento, è indispensabile per assicurare l’unità economica e la coesione sociale della Repubblica, nonché per rimuovere gli squilibri nelle aree più deboli del Paese. Fare questo significherebbe, prima di tutto, stabilire che in Italia i diritti costituzionalmente garantiti sono riferiti alla persona e non alla ricchezza o meno di un ente territoriale.

Ma allora, in linea teorica, ci potrebbe essere anche una modalità di attuazione del regionalismo differenziato che rispetti i princìpi dettati dalla nostra Costituzione?

Resto fermamente convinto che una piena aderenza ai princìpi fondamentali della nostra Carta non possa che passare attraverso l’adesione a un modello di differenziazione solidaristico, o altrimenti detto cooperativo, coerente con quello ispirato ai princìpi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione che è stato posto alla base del processo riformatore con la nuova allocazione delle funzioni legislative e amministrative, e con gli artt. 117 Cost., secondo comma, lett. m) e 119 Cost.

Inoltre, qualsiasi riconoscimento di autonomia, maturato dentro un ordinamento che trova fondamento costituzionale nell’art. 5 Cost., deve risultare in equilibrio con l’insieme, impregnato dei princìpi fondamentali della Carta e corrispondente al nostro modello di Stato, unitario e decentrato. Non è solo questione di solidarietà, ma di costituzionalità.

Quando, invece, dietro le richieste di autonomia si nasconde il solo interesse per le risorse finanziarie, non si stanno chiedendo forme di autonomia previste dalla Costituzione, ma si sta avanzando la pretesa egoistica di trattenere sul proprio territorio finanze ben al di là di quanto realisticamente e costituzionalmente ammissibile.

Veniamo, allora, alla strettissima attualità: cosa la preoccupa nel Disegno di legge Calderoli?

Sarà importante vedere quante modifiche verranno apportate al termine dell’iter in atto. Sulle questioni procedurali, la prima cosa che emerge è l’imposizione di una veloce tempistica, scandita quasi calendario alla mano. E ne abbiamo avuta riprova nella discussione imposta in questi mesi in seno alla Commissione Affari Costituzionali del Senato o nell’ormai famoso CLEP, il Comitato tecnico per l’individuazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni presieduto da Cassese.

Il ruolo del Parlamento e dei Consigli regionali risulta fortemente ridimensionato, ridotto a mere pronunce di approvazione, se non di ratifica, su procedimenti prodotti e decisi in altre sedi, spesso tecniche e non di rappresentanza democratica. In alcuni casi, dove è prevista la trasmissione alle Camere per l’esame da parte dei competenti organi parlamentari, si dice che questi debbono esprimersi entro 60 giorni mediante atti di indirizzo e che allo spirare del suddetto termine, qualora tale espressione non fosse giunta, il Governo potrebbe in ogni caso procedere nell’iter per la differenziazione richiesta. Come dire, una sorta di silenzio-assenso, che dagli ambiti del procedimento amministrativo si vorrebbe esteso, nientemeno, a processi di così forte impatto costituzionale. Questa continua tendenza verso la verticalizzazione della rappresentanza politica mi preoccupa molto. E poi ce la questione delle materie; non credo che possano essere chieste dalle Regioni tutte le 23 previste dall’art. 116 Cost., senza che vi sia una reale motivazione degli interessi peculiari da soddisfare, che se ne valutino vantaggi, svantaggi e rischi.

Ma, come dice lei, è la stessa Costituzione che lo prevede.

Certo, lo prevede, ma non dice mica che sia un automatismo obbligatorio. Intanto, mi faccia dire che qui si dimostrano in maniera plastica le già accennate problematiche scaturite dalla discussa elencazione delle materie di legislazione concorrente introdotta dalla Riforma del 2001, delimitate da un incerto confine tra principio e dettaglio. Immaginate cosa potrebbe accadere se tutte le Regioni chiedessero la differenziazione per tutte queste materie, ipotesi remota ma non impossibile.

Ecco, io credo che non sia questa la strada giusta da percorrere, ma che la richiesta della singola materia e delle relative funzioni debba avvenire attraverso un confronto dinamico tra Stato e Regione, dove chi le reclama dovrebbe dimostrare di poter gestire le stesse in maniera più efficiente, senza risorse aggiuntive e senza che questa concessione pregiudichi la possibilità dello Stato di continuare a fornire i medesimi servizi alle altre parti del Paese.

E infatti le Regioni che rivendicano l’autonomia dicono che vorrebbero gestire queste materie con le stesse risorse già ricevute dallo Stato, e quindi con un’invarianza finanziaria. Cosa non la convince a riguardo?

Beh, innanzitutto quanto già detto sull’utilizzo del criterio della spesa storica nella distribuzione delle risorse, che altro non potrebbe produrre di un ulteriore divario nel Paese. Poi sono convinto anche che lo specchietto per le allodole della cosiddetta invarianza finanziaria non può reggere.

Lo Stato dovrebbe dare alla Regione differenziata le stesse risorse storiche assegnate, ma allo stesso tempo dovrebbe comunque continuare a garantire i servizi per le altre Regioni, senza però poter più gestire gli stessi in maniera unitaria e con la precedente economia di scala. Come potrebbe reggere un tale sistema?

La cosa è ancora più preoccupante se si tiene conto che nel disegno di legge nessun fondo perequativo è istituito, nessuna procedura indica come dovrebbe eventualmente esserlo e con quale ruolo per le Regioni. E poi mi lasci aggiungere un’ultima considerazione di carattere generale…

Sempre opportune le considerazioni di carattere generale.

Si parla tanto di semplificazione, della burocrazia come principale freno allo sviluppo.

Ebbene, l’Italia è già un Paese che presenta diversi organi di governo, che spesso vanno a sovrapporsi nelle competenze, o a sommarsi, rendendo la vita difficile per le imprese e i cittadini. Ecco quale diventerebbe l’articolazione delle nostre istituzioni qualora venisse approvato il regionalismo differenziato: Stato, Comuni, Province, Città Metropolitane, 4 Regioni a Statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta e Friuli-Venezia Giulia), 2 Province Autonome (Trento e Bolzano) che a loro volta compongono la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, le Regioni ordinarie e le Regioni ordinarie che nel frattempo abbiano ottenuto la differenziazione.

Pensi a un’impresa nazionale o internazionale che voglia presentare un investimento su più parti del territorio e che si troverebbe ad avere normative completamente differenti a seconda della Regione in cui si trovi a operare. Non credo ci sia bisogno di aggiungere altro.